【规划师论坛1】移民城市的基本特征与规划应对

Original 2016-12-08 顾江李志刚 规划师杂志

11期主题：移民城市的规划应对

【主持人语】

推进实现“人的城镇化”已成为我国新型城镇化战略的核心任务。根据国务院办公厅近日发布的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，“十三五”期间我国城市的年均入户人口将达1300 万人以上。大量“非户籍人口在城市落户”，加上巨量的农民工尤其是新生代农民工群体进城，意味着我国城市将全面步入“移民城市”时代，“移民化”成为我国城市全面转型的核心特征。然而，面对大规模的流动人口、农民工或新移民，已有城市规划无论在观念、意识、知识储备还是应对技术方面，均面临窘境。为此，《规划师》杂志2016年11期“规划师论坛”栏目以“移民城市的规划应对”为主题，针对中国“移民城市”的基本特征、空间融合、空间重构、社会融合及其规划应对进行系统介绍，倡导针对此类城市空间营造与建设的系统谋划，以期为读者们提供有益参考。

【主持人简介】

李志刚，武汉大学城市设计学院教授、博士生导师、院长；中国城市规划学会理事、城乡治理与政策研究学术委员会副秘书长、学术工作委员会委员；美国Urban China Research Network国际委员。主持国家自然科学基金“优秀青年基金”、教育部新世纪人才项目；曾获中国城市规划学会“首届中国城市规划青年科技奖”和中国地理学会“青年地理科技奖”。

【规划师论坛1】

移民城市的基本特征与规划应对

中国大城市特别是沿海发达地区城市正在进入“移民城市”时代，其“城市病”方面的表现比普通城市更为明显，对“移民城市”的规划应对成为学界、业界和政界亟待关注的现实问题。作者华中师范大学城市与环境科学学院讲师顾江，武汉大学城市设计学院教授、博士生导师李志刚在《规划师》2016年第11期撰文，文章基于对国内外典型“移民城市”的系统分析，解析其概念内涵、发展演化规律与基本特征，并以此从规划角度提出应对措施、对策和建议。未来规划应重视空间的联系维度、社会维度和心理维度，转变观念，通过空间资源的调配，积极推动“移民城市”全面转型，使其建成“空间匹配”之城、“空间正义”之城、“社会融合”之城和“地方依恋”之城。

移民城市的特征

国外移民城市的特征

（1）日本

日本的移民城市主要位于东京都市圈和京阪神都市圈。受移民政策影响，日本的移民城市多以本国移民为主，国际移民所占比例相对较少且相对集中(如横滨的中华街)。日本于1957年前后进入经济高速发展阶段，从这一年起人口迁移数量开始全面增长。其中，非都市地区向大都市的迁移活动变化最为明显。主要移民城市东京和大阪在1950～1965年的人口迁移增长一直占总人口增长的50％以上，东京在这一时期内每5年净迁入人口都超过130万，人口向大都市迁移达到顶点。然而，1975年后，回乡移民的出现和郊区化的推进，使日本的人口迁移模式发生了改变，大都市郊区的“睡城”(如埼玉等)取代了大都市行政区，成为人口迁入的主要区域。1990年后，随着经济进入泡沫时代，社会公共服务业的投资也开始由扩张发展模式转向重点发展模式，核心区对居民的吸引力迅速上升，被打造成为规模极大的超级都市圈，人口开始向超级都市圈进行迁移(图3)。日本国民的迁居行为很明显地改变了日本的城市物质空间和社会空间，表现出日本超大都市“扩散—集中”的转型特征。

然而，随着人口的大量外迁，加上“少子化”带来的人口活力降低，许多地方性城市出现了城市收缩的现象，日益严重的老龄化现象使得郊区一些公共交通不便的居住区人口开始减少。在此情况下，抑制郊区开发、建设紧凑城市的规划政策在日本开始受到重视。

（2）法国

从历史、文化和传统上看，法国不仅是接纳跨国移民最早和最多的国家之一，也属于对移民较为宽容的国家。截至2003年，拥有居留权的移民共有400万左右，约占法国人口的6.6％，这些移民约有1/3居住在巴黎。数百年来外来移民的不断涌入，使得巴黎成为法国最主要的移民城市。然而，在“共和同化原则”指导下巴黎的社会融合并不成功，不同的族裔区隔离严重，形成明显的社会分异。相对于纽约和伦敦，巴黎市中心区几乎成为移民的禁区，移民，尤其是非洲和穆斯林移民被有效隔离在高物价及高税收的巴黎中心区之外的郊区。

目前，在法国共生活着500万穆斯林人口，占据移民人口的大多数，约占法国总人口的1/10，其中近一半取得了法国国籍。由于多种因素，穆斯林移民在法国社会的融入程度很低，与主流社会疏离严重，大多沦为社会底层，在就业、福利、治安与文化等领域对法国社会造成压力并引发了与当地社会的紧张关系。因此，法国政府采取了对外加强移民管控、对内放松同化政策和改造移民聚居区等措施来应对移民问题。但是该问题由来已久，且受到国内外多重因素的影响，解决起来绝非易事。

（3）美国

美国是主要的移民国家之一，来自世界范围内的大量移民在北美建立起这个“自由之国”。但是，19世纪末至20世纪初，美国度过了劳动力极度缺乏的时期，对移民的选择越来越严格，自由移民政策逐渐变为选择和限制移民政策，直到20世纪20年代，最终确立了“移民限额制度”。排外主义者指责移民将城市变成了“政治和社会动荡不安的根源”。在这样的背景下，非法移民的数量却一直难以控制， 2000 ～ 2004年每年约有80万非法移民进入美国。在反移民利益集团的压力下，近年来美国也加大了对非法移民的打击力度，特朗普(Trump)作为2016年美国大选候选人，尖锐地要求民众认同“在美国和墨西哥之间建一堵墙”来应对非法移民问题。

纽约是著名的全球城市，也是美国最大的移民城市之一，根据美国人口调查局在2010年统计的纽约人口，有44％为白人(其中，33.3％为非拉丁裔白人)，有25.5％为黑人(其中，23％为非拉丁裔黑人)，0.7％为美洲原住民，12.7％为亚裔。然而，尽管多种族、多民族共同生活在一个城市之中，其生活居住的区域之间却界限清晰、隔离明显，多族裔融合混居的情况比较少见(图4)，这种种族居住隔离是美国城市社会空间结构的典型特征之一。

20世纪90年代以来中国的城市移民特征

自改革开放以来，我国的主要大城市都呈现出移民城市的特点：以外来人口为主要原因的人口快速增长。特别是自20世纪90年代开始市场经济改革以来，户籍制度对人口的束缚被居民自身寻找“机会”的动力所弱化，人口的流动更为频繁，主要的大城市进入移民城市阶段。

20世纪90年代，我国移民城市的人口迁移以长期打工、从事较低入职门槛工作的进城务工人员为主。在这一时期，深圳等东南部经济特区城市和沿海发达城市成为流动人口聚集地；同时伴随着浦东开发，长三角地区崛起并成为又一个流动人口聚集地；随着非均衡区域政策的深入实施和区域中心城市的发展，北京等地区开始不断吸引流动人口。进城务工人员主要以家乡为单位聚集并从事相似工作，居住在临时的、有安全隐患并与主城区生活条件截然不同的城中村中，在这里可以观察到明显的社会分异现象。

2000年后，随着移民自身教育素质和技能水平的提升，“寻找稳定工作”成为移民的主要追求。与20世纪90年代“在外打工，家乡消费”的情况相比，在获得稳定工作以后移民更加倾向于将家庭成员带入城市生活，以家庭为单位的移民逐渐增多。拥有更高学历及技术培训背景的移民出现在北京、上海及广州等中国巨型城市，低收入大学毕业生社会群体(蚁族)聚居现象出现在城市产业基地周边，如北京的唐家岭地区。一方面，尽管在生活条件上和本地市民有一定差距，移民试图在“生存”的基础上融入当地社会，从这个角度来说，当地对其融入的接受程度直接影响了移民的生活满意度；另一方面，跨国移民现象自20世纪90年代以来也在北京望京、广州小北路等地出现，并形成族裔经济区。族裔区兼具主动集聚与被动隔离机制，是一种以“全球地方化”为特征的空间现象。

移民城市的规划应对

亚里士多德说过：“人们为了生活，聚居于城市；人们为了生活得更好，居留于城市。”上述分析表明，移民城市的发展阶段通常代表着此类城市正逐步进入演化的高峰期，其规划的目标应是促进移民城市健康、可持续发展。同时，从移民角度入手的规划，也是“以人为本”的规划。

移民城市是城市扩张发展中的一个阶段，人口会向着能够提供更好“机会”的区域进行流动迁移，以提升生活质量。一个城市如能提供更加优厚的社会福利待遇、更加公平的市场竞争机会、更加丰富的就业岗位和更加人性化的社会公共服务，必然吸引更多移民迁入。此外，移民的根源是来自于区域差异，这种差异和不平等难以平衡，导致移民城市的出现成为一种必然现象。

从规划的思想基础而言，对于移民人口不断增长的移民城市，应常态化地将“移民”纳入规划考虑之中，在空间布局上顾及移民的工作、生活和文化心理需求；应重视空间的联系维度、社会维度和心理维度，通过空间资源调配，推动实现面向移民的“空间匹配”。首先，移民城市的规划应同时服务于其本地居民和移民群体的各方面需求，实现空间供给与空间消费或空间需求的匹配。其次，移民城市的规划应是具有“空间正义”的规划，移民的出现使得规划必须考虑其居民的“城市权利”，是“为人民而不是为利益”而做的规划。再次，移民城市往往也是社会空间隔离最为剧烈和明显的城市，打破隔离、创造融合，也就成为“移民城市”规划的基本目标。最后，为应对移民的流动性，移民城市的规划还需要在“地方营造”方面着力，创造具有“归属感”和“地方依恋”的城市家园。

“空间匹配”之城

移民城市应为移民创造相匹配的空间，满足其空间需求。例如，随着国际移民潮的兴起，各类外国人聚居区正在北京、上海与广州等地出现。因此，这类地区的规划定位亟待关注，规划上可以考虑凸显此类地区的社会空间特征，通过地方营造强化其国际化空间特色，如将其打造为旅游目的地，进而营造城市总体的国际化氛围。在总体规划或相关控规工作中，可以结合城市地块社会空间的空间结构，对国际移民区进行整体谋划。结合当前移民城市中国际移民的就业、居住特征，通过设施规划配置方便的商业、酒店、会展、物流和交通设施，提供舒适、方便的营商氛围。在细节上，注意英语等外语标识系统的规划和设计。学校、医院等非常重要的基本公共服务设施，需对其进行较为系统的布点规划，形成便捷高效的生活服务圈。这些设施的布点规划对于城市普通居民同样重要，但聚焦国际移民的设施配置则需要考虑多元化、差异化的空间需求，如宗教空间、咖啡馆和剧院等文化交流空间。

对国内移民而言，目前他们往往聚居在城乡结合部或“城中村”地区。首先，就“城中村改造”而言，大规模拆建并不利于移民群体（如进城务工人员）的工作和生活，往往造成更高的生活、通勤成本。因此，对于此类“落脚社区”，在规划上应尽量予以保留或采取小微渐进式的空间修补和修复，使其成为移民群体天然的“经济适用房”。同时，重视“非正规”设施所具有的积极正面意义，将其合理纳入规划预测，并保持规划弹性，尊重“非正规”空间所具有的经济、社会价值和文化内涵。其次，就移民聚居的工厂、企业或开发区而言，从近年发生的“富士康”自杀事件看出，此类聚居区普遍缺乏社会空间交往和交流功能，缺少生活空间的丰富性、多样性和包容性。为此，应通过规划设计手段增加和完善此类地区的设施配置、绿化与公园，增加移民群体的社交和各类文化活动，配备商业、教育、医疗和公共活动设施，推动“厂区”向“城区”转型。

“空间正义”之城

“美好生活”是空间正义的核心内容和终极目的。也就是说，人们来到城市是为了追求一种符合正义的生活。空间正义指的是正义的空间维度，即在空间生产和消费中注重维护不同阶层、不同群体的公平占有，利用空间实现生产和生活的权利。哈维认为，正义随时空变化，因人而异，是一个过程，每个人、每个社会阶层或者族裔都有自己的正义。索亚认为，空间正义的目标是要构建富有凝聚力的、具有草根特征的社会行动联盟，为城市空间的民主权利而斗争，这种权利包括参与空间生产的权利、保持差异性与多样性的权利，以及所谓“占据空间的权利”。

对于移民城市而言，由于存在大量的不正义状态，空间正义问题显得尤为重要。移民城市需要更多的正义, 这种正义需要考虑移民的日常生活和主观感受，强调空间的社会属性，兼顾本地居民和外来移民的城市权利、服务共享、均等化设施配置，促进二者有机融合。空间正义应注重不同利益主体之间的博弈平衡和不同价值取向选择之间的平衡。移民城市需要更多地倾听移民的声音，城市管理者需要正视移民的权利并给予公平的“机会”，而非通过残酷的生存竞争“淘汰”掉“对城市贡献不足”的移民。要保护和尊重移民群体的城市权利，保护他们对城市规划的发言权和知情权，保护其物业产权。在涉及移民空间的重要规划项目中，应广泛开展有移民群体加入的公众参与，实现空间规划和决策方面的“程序正义”。

《国家新型城镇化规划 (2014—2020年)》要求“各级政府根据基本公共服务的事权划分，承担相应的财政支出责任，增强农业转移人口落户较多地区政府的公共服务保障能力”。基本公共服务均等化是移民城市建设的基本原则，也是“空间正义”的体现。一方面，加强对移民聚居区(如城中村)公共服务设施配置的专题研究，实现对多样化、不同于本地人群的移民群体设施配置的经验数据系统和方案集合。同时，在总体规划或相关规划中，将移民规划适当折算后作为城市整体公共设施的配置依据。另一方面，在目前新常态的背景下，政府在规划中仍应加大对移民区的文教体卫设施和供电供暖、给排水、道路、污水处理、垃圾处理、通信和网络等基础设施方面的投入；允许多元化投资主体和社会资本参与此类设施建设，降低移民融入城市 ( 市民化 ) 的成本。

“社会融合”之城

针对目前较为严重的移民社会空间隔离问题，未来城市规划工作需要围绕推进融合及打破分异的目标展开，通过空间手段推动本地居民和移民融合，设置更多交往空间(如绿道、公园与健身场所等)，逐步提升移民生活质量，促进城市社会融合。基于所谓的“社会空间辩证法”，空间和社会之间存在辩证的相互影响、相互决定的关系，因此可以通过规划，从隔离空间转向融合空间，实现移民城市的社会融合。

在住区规划中，应通过各种可能方式(如容积率奖励机制)促使移民住房与商品房在空间上尽量混合，减少规划设计造成的空间隔离；在移民廉租房建设方面，应避免将此类住房大规模集中布局，以免形成负面的“邻里效应”。充分考虑移民群体在就业、通勤与居住方面的需求特征，在邻近就业集中点、轨道交通站点、公交站点及“城中村”地区，规划布局一定比例的公租房，降低出行成本和生活成本，解决城市移民的住房需求。2016 年 2 月 21 日，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》发布，强调今后将“推广街区制、逐步打开封闭小区和单位大院……原则上不再建设封闭住宅小区”，为推进移民城市的社会融合提供了政策保障。

在公共空间的营造方面，首先应注重街道空间的营造，尤其注重维护和保持商业氛围、摊贩叫卖氛围与街道日常生活氛围，通过规划构建“街道眼”“街道芭蕾”的日常生活，在方便居民生活的同时，实现移民群体与本地居民的日常“粘合”，创造可停留、可观赏、可交互的公共生活空间。其次，注意“街角”空间的利用和设计，把街区的边角碎地利用起来，配置绿化、小品与健身设施，增加其使用度，明确其空间的公共属性，进而增加移民群体及其与本地居民交往互动的机会，激发群体之间的社会交往，推动相互理解和包容。

“地方依恋”之城

“地方依恋”指的是人在心理上对于地方积极的情感依附，偏重人在心理方面对客观环境特别是所谓“地方”的接纳和依靠，如“乡愁”即是一种典型的“地方依恋”。随着人类社会步入现代，人口流动性的加强加上“地方”特性的缺失大大减弱了人们的“地方依恋”，进而影响到地方认同、身份认同，造成心理上的不稳定感、焦虑和不安全等负面情绪。为此，移民城市规划应该加强对空间的情感维度的研究，从重视空间的交换价值转向重视空间的使用价值，尊重移民和本地居民对于空间的主观感受与感知规律。同时，在全球资本流动加速、城市之间激烈竞争的大背景下，培育地方依恋的目的还在于通过固着流动的移民人口来固着资本，进而实现城市的可持续发展、避免城市衰退。

社区(社会空间)是构成城市的基本空间单元，社会空间的融合及“地方依恋”的培育，应该成为移民城市社区规划的主要目标。移民在社区建设中的共享共建、规划参与和管理参与是重要一环。例如，社区规划中应纳入移民代表，强调其知情权、参与权；社区养老设施、公共教育资源及健身、公共空间应该对移民开放；社区居委会、业主委员会、居民代表大会也要倾听和尊重移民群体的声音。此外，非政府组织(NGO)也应发挥平台作用，在城市管理的社区层面配合政府做大量工作，打破移民群体和本地居民之间“无形的墙”，组织社区活动和公共服务，促进社区内、社区间的互动和融合。此外，营造具有场所感和包容性的城市文化空间也很重要，“地方依恋”以丰富的地方文化符号为载体，在移民城市的规划中应重视具有包容性的文化空间营造，创造多元共生的文化空间。